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1月25日，央視《焦點訪談》欄目報道了貴州省獨山縣下司鎮(zhèn)在大筆舉債大搞旅游項目的過程中出現(xiàn)的問題：一個靠舉債近6億元開發(fā)建設(shè)的旅游項目，因為資金斷裂，項目開工才5個月就被迫停工。

獨山縣的旅游項目開發(fā)現(xiàn)狀，并非個案?？偼顿Y24.9億元的銀川西夏區(qū)特色小鎮(zhèn)項目、投資約20億元的四川成都龍?zhí)端l(xiāng)仿古小鎮(zhèn)、拔地而起的遼寧撫順“生命之環(huán)”……各地造價過億的景觀建筑層出不窮，競相攀比“爭大”，“豪華景觀”事件一度引起社會關(guān)注。有網(wǎng)友曾發(fā)出感慨：大興土木者似乎已經(jīng)忘記了旅游發(fā)展和城市建設(shè)的初衷是什么。

近年來，旅游市場上的“大手筆”最終變成“大筆債”，這種現(xiàn)象時而有之。數(shù)億旅游開發(fā)項目，為何資金鏈會斷裂而停工？旅游項目投建，如何舉債算合理？高額造價項目，是拆是留？

數(shù)億“豪賭”引爭議

據(jù)了解，獨山縣下司鎮(zhèn)的財政收入每年只有2000余萬元，為打造這個投資近6億元的旅游項目，下司鎮(zhèn)使用了一種叫作“投融建”的辦法：先找到了施工方，再由施工方介紹認(rèn)識了資金方，然后再由資金方通過私募基金的方式融資近6億元。

從下司鎮(zhèn)的案例來看，表面上資金鏈斷裂是導(dǎo)致項目停工的關(guān)鍵因素，但是仔細(xì)分析，這個項目從立項、融資到建設(shè)，很多環(huán)節(jié)都缺少審核和監(jiān)管。

北京第二外國語學(xué)院中國文化和旅游產(chǎn)業(yè)研究院院長鄒統(tǒng)釬坦言，盲目上馬項目的現(xiàn)象與錯誤的政績觀有密切關(guān)系，一些領(lǐng)導(dǎo)干部過于看重政績，為了政績不惜盲目舉債建設(shè)，導(dǎo)致短期行為、重復(fù)建設(shè)、寅吃卯糧?！翱尚行哉撟C是必須的，但沒有百分百正確的可行性論證，只有讓自負(fù)盈虧的企業(yè)成為大型旅游項目的開發(fā)主體，才能最大限度地減少舉債風(fēng)險。政府的主要職能是承擔(dān)配套公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！?/p>

“大型文化旅游項目，由于投資額一般非常大以及具有的公共產(chǎn)品特征，舉債自然也是重要的融資方式，不過舉債的金額以及政府承擔(dān)的比例需要控制在地方政府財政可以承擔(dān)的安全范圍之內(nèi)，努力走市場化、社會化之路，節(jié)約財務(wù)成本，否則會給地方政府財政構(gòu)成巨大壓力?！北本┞?lián)合大學(xué)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長張金山說。

有專家表示，借來的錢也是錢，背上的債總得還，一定要合法合理地立項，科學(xué)專業(yè)地舉債。有些地方政府不顧自身財力和償付能力，也不對項目進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃評估，就大筆舉債，盲目上項目鋪攤子，最后工程爛尾，政府背上巨額債務(wù)，這樣的教訓(xùn)一定要汲取。

也有業(yè)界人士表示，項目上馬，歷來都有成套、合理合規(guī)的流程和審批程序，從立項、可行性研究、設(shè)計等到建設(shè)實施，參與單位涉及發(fā)改、建設(shè)規(guī)劃、土地資源、環(huán)境保護(hù)等部門。流程、審批程序上已經(jīng)相對合理地做到了預(yù)防和風(fēng)險控制，但項目上馬或落地后出現(xiàn)爭論和質(zhì)疑，從一定角度上說，政府職能發(fā)揮的還不夠充分。特別是當(dāng)下一些未批先建的項目，監(jiān)管部門應(yīng)該擔(dān)負(fù)一定的責(zé)任。當(dāng)然，業(yè)界也需要檢視一下，現(xiàn)在的流程和審批程序適不適應(yīng)當(dāng)下社會發(fā)展的要求，是局部地區(qū)存在問題，還是時代發(fā)展需要一套更有效的機(jī)制。

舉債投資需謹(jǐn)慎

盲目舉債投建項目肯定是不可取的，那么旅游項目在規(guī)劃投資建設(shè)過程中應(yīng)該注意什么？

“旅游項目的建設(shè)，首先應(yīng)該做好市場調(diào)研、項目可行性分析、市場定位以及市場容量的測算；在規(guī)劃建設(shè)環(huán)節(jié)，科學(xué)規(guī)劃，努力打造能夠適應(yīng)市場需求、符合地域文化特色的精品化項目，從而更好地贏得市場。”張金山表示。

上海奇創(chuàng)旅游景觀設(shè)計公司總經(jīng)理邢小麗認(rèn)為，旅游項目要成功開發(fā)建設(shè)，不應(yīng)該僅停留在規(guī)劃建設(shè)層面，更應(yīng)該從前期的產(chǎn)品、客群定位，到后期的運(yùn)營、營銷等層面來統(tǒng)籌考慮?！罢ㄟ^旅游來帶動區(qū)域發(fā)展的初衷是好的，但是在操作實施中反映出來很多問題，不僅是在流程、審批、監(jiān)管以及規(guī)劃嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性、合理性等方面?！?/p>

鄒統(tǒng)釬認(rèn)為，政府不應(yīng)該直接從事大型旅游項目開發(fā)與經(jīng)營，而是應(yīng)該集中精力做公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施配套。大型旅游項目開發(fā)與經(jīng)營應(yīng)該由自負(fù)盈虧的企業(yè)來負(fù)責(zé)。政府可以通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、稅費減免等措施，支持大型旅游項目的開發(fā)。政府舉債并非完全不可以，但要做好可行性研究、量力而行，而且要廣泛征求各方意見。

舉債搞開發(fā)應(yīng)該規(guī)避哪些風(fēng)險？如何合理舉債？鄒統(tǒng)釬建議，開發(fā)項目屬于經(jīng)濟(jì)行為，以盈利為主要目的，避免風(fēng)險最好的辦法就是讓企業(yè)成為開發(fā)主體，成為風(fēng)險與效益的擔(dān)當(dāng)主體。舉債額度要在政府財政承受能力之內(nèi)。

“我認(rèn)可政府舉債謀發(fā)展的方式。發(fā)展才是硬道理，關(guān)鍵是做好風(fēng)險控制，因地制宜，不宜貪大求洋，保證融資舉債的主體合法權(quán)益，手續(xù)合法合規(guī)，切忌急功近利，搞政績工程?！北本┙煌ù髮W(xué)經(jīng)管學(xué)院旅游管理系副教授王學(xué)峰說。

“拆”與“留”如何選擇

實際上，類似上述提到的項目不在少數(shù)。那么擺在面前、亟待處理的有兩個問題：已經(jīng)上馬的項目怎么辦？開始走審批尚未開工建設(shè)的項目怎么處置？既然不合理，那么是“拆”是“留”？對待尚未進(jìn)入建設(shè)實質(zhì)的項目，如何避免造成進(jìn)一步的資源浪費？

以陜西省韓城市西禹高速韓城出入口景觀提升工程“鯉魚躍龍門”景觀項目為例，該項目曾被贊譽(yù)為韓城“第一道風(fēng)景線”“展示韓城形象的重要窗口”，項目還囊括了韓城八景等多個景觀節(jié)點。前不久，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部通報批評，稱其盲目造景、投資過大、造價過高。記者了解到，目前，韓城市政府針對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題，正在深入查找原因，采取補(bǔ)救措施。

對于這個項目，輿論也不是一邊倒地否定。當(dāng)?shù)乩习傩照J(rèn)為，景觀項目建成后，多了一處休閑的好去處，從這個角度來看，該景觀是個惠民工程。同時也有網(wǎng)友提到，建筑風(fēng)格也古色古香，很有文化底蘊(yùn)，可見建造時是動了一番腦筋的，如若面臨拆除的命運(yùn)，實在令人惋惜。

“景觀項目本身是一項民生工程。作為民生景觀工程，從設(shè)計之初就應(yīng)該充分考慮項目本身的投資以及未來產(chǎn)生效益的匹配問題，已經(jīng)建設(shè)了，再拆除不是更大的浪費嗎？應(yīng)該考慮這個項目的合理化利用或者是提升，從項目整體運(yùn)營的角度出發(fā)，看看是否還有什么價值可以挖掘。”邢小麗說。

由此看來，目前部分已建或者在建景觀項目已經(jīng)陷入了“拆與留如何取舍”的尷尬境地。記者在關(guān)于“拆與留”的隨機(jī)采訪中發(fā)現(xiàn)，部分人對已成型建筑的拆除持否定態(tài)度。有人問，就不能通過罰款、沒收等辦法嗎，為什么一定要拆？也有人提出，有一些土地、規(guī)劃的原因，導(dǎo)致這些建筑無法保留。在拆與留之間，如何選擇？

“這個問題要辯證地看，從立法的角度來說，堅決拆除是為了保證后面不再違規(guī)開發(fā)建設(shè)，殺一儆百，無可厚非。嚴(yán)格執(zhí)法才能提高政府的公信力。但是在執(zhí)行層面有太多的困難?？傊?，只要思想不滑坡，辦法總比困難多?！蓖鯇W(xué)峰表示，至于涉及到的土地問題比較復(fù)雜，一般來說都是通過土地流轉(zhuǎn)或者租賃方式獲得，最起碼要保證村民的土地轉(zhuǎn)讓租金收益。從大趨勢來看，未來土地政策的松綁可以為此打開一個缺口，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施也為解決這一難題給出了方向。

鄒統(tǒng)釬表示，若項目或者開發(fā)商違反規(guī)劃或者相關(guān)法規(guī)，則一定要拆；若拆除的效益超過維持現(xiàn)狀的效率可以拆；可以把資產(chǎn)整體出租、銷售，由接盤者決定拆或者不拆?！叭绻S持成本不高，又沒有轉(zhuǎn)手，轉(zhuǎn)化為公園服務(wù)大眾也是一種選擇。”

張金山認(rèn)為，已經(jīng)建成的違規(guī)項目，直接拆遷不一定是唯一的處理方式，雖然直接的拆遷可以起到震懾和彰顯政府權(quán)威的作用，不過市場化的、懲罰性的、整頓性的方式，也值得考慮，需要根據(jù)項目的類型和違規(guī)的程度，采取差別化的處理方式。

*本文來源：中國旅游報，作者：邢麗濤，原標(biāo)題：《投資“大手筆”為何淪為項目“大筆債”》。