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長(zhǎng)期“無(wú)法可依”的南極旅游將有望進(jìn)入我國(guó)立法管理范疇。正在召開(kāi)的全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)委員程立峰在披露相關(guān)立法計(jì)劃時(shí)介紹，目前我國(guó)已將南極立法列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，交由全國(guó)人大環(huán)資委牽頭起草和提請(qǐng)審議，環(huán)資委正按立法規(guī)劃要求極開(kāi)展立法調(diào)研和制度論證。程立峰表示，隨著我國(guó)南極事務(wù)不斷發(fā)展，作為協(xié)商國(guó)我國(guó)有責(zé)任將南極條約體系的原則要求轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，規(guī)范相關(guān)主體活動(dòng)，提升南極活動(dòng)能力建設(shè)。在業(yè)內(nèi)看來(lái)，隨著南極立法漸近，南極旅游這一典型的市場(chǎng)化南極產(chǎn)業(yè)將有望從法律的角度確定“游戲規(guī)則”，開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)的紅線(xiàn)也將被進(jìn)一步“法定化”。

南極游“法定化”倒計(jì)時(shí)

近年來(lái)，隨著我國(guó)南極旅游等南極事務(wù)的加速開(kāi)展，如何規(guī)范游客、機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個(gè)人等各方在南極的活動(dòng)，減輕南極環(huán)境壓力，已成為各界關(guān)心的話(huà)題。據(jù)悉，由于目前我國(guó)南極立法尚處于調(diào)研階段，因此去年2月國(guó)家海洋局于出臺(tái)了《南極活動(dòng)環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）這一行政法規(guī)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行管理，而這也是該部門(mén)針對(duì)南極人類(lèi)活動(dòng)環(huán)境保護(hù)出臺(tái)的首個(gè)管理制度文件。根據(jù)國(guó)家旅游局出臺(tái)《規(guī)定》時(shí)的說(shuō)明，該政策出臺(tái)的重要背景之一就是近年來(lái)我國(guó)赴南極旅游人數(shù)激增。

其實(shí)，就連《南極條約》也將南極旅游納入框架管理范疇，而這一新興產(chǎn)業(yè)也成為了《南極條約》協(xié)商會(huì)議的重點(diǎn)議題。與此同時(shí)，國(guó)際南極旅游組織行業(yè)協(xié)會(huì)（IAATO）依據(jù)南極條約體系的環(huán)保要求，制定和推行了南極旅游行業(yè)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，并定期向南極條約協(xié)商會(huì)議提供南極旅游情況報(bào)告。

“開(kāi)展南極旅游等活動(dòng)既關(guān)系到我國(guó)政府履行南極條約的環(huán)境保護(hù)管理義務(wù)，又涉及我國(guó)廣大人民群眾對(duì)于美好生活的追求和向往，因此需要引導(dǎo)各項(xiàng)活動(dòng)有序開(kāi)展?！眹?guó)家海洋局極地考察辦公室副巡視員陳丹紅表示。

具體來(lái)說(shuō)，根據(jù)《規(guī)定》，南極活動(dòng)組織者及活動(dòng)者應(yīng)當(dāng)采取必要措施，保護(hù)南極環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，最大限度減少活動(dòng)對(duì)南極環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的影響與損害。申請(qǐng)開(kāi)展南極活動(dòng)的組織者，應(yīng)當(dāng)按照南極活動(dòng)環(huán)境影響評(píng)估的要求，編制中英文環(huán)境影響評(píng)估文件報(bào)國(guó)家海洋局。陳丹虹特別提出，我國(guó)公民自行前往其他國(guó)家轉(zhuǎn)道乘船到達(dá)南極進(jìn)行旅游等活動(dòng)的，也適用于《規(guī)定》。

激戰(zhàn)期亟需立法規(guī)范

公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，南極旅游始自20世紀(jì)60年代前后。目前，南極游客數(shù)量已由每年幾百人增長(zhǎng)至5萬(wàn)多人?！爸袊?guó)南極旅游雖然起步較晚，但增長(zhǎng)勢(shì)頭迅猛，增長(zhǎng)率遠(yuǎn)超國(guó)際南極游客整體增長(zhǎng)率。”極之美極地旅行機(jī)構(gòu)總經(jīng)理王洪濤說(shuō)。

飛豬旅行相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，根據(jù)IAATO發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，目前中國(guó)已經(jīng)超越澳大利亞成為南極游的第二大客源國(guó)，2016-2017南極旅游季，來(lái)自中國(guó)的游客人數(shù)為5324人，比上一年度增長(zhǎng)了25%。

通常來(lái)說(shuō)，在一個(gè)市場(chǎng)化程度相對(duì)較高的領(lǐng)域中，供給會(huì)隨著需求的轉(zhuǎn)向也迅速調(diào)整，旅游業(yè)亦是如此。目前，我國(guó)已有大量旅游企業(yè)介入南極游市場(chǎng)之中?！耙詳y程為例，現(xiàn)階段攜程平臺(tái)上共有80多條涉及南極的線(xiàn)路，出游時(shí)間主要為每年的11月至次年2月，其中，2018-2019航季南極游預(yù)定量同比增幅高達(dá)50%左右?！睌y程主題游平臺(tái)總監(jiān)張怡介紹，近幾年，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上的南極游產(chǎn)品愈發(fā)細(xì)分，目前主要分為泛南極圈旅游、南極洲旅游以及南極點(diǎn)旅游等幾類(lèi)；而從交通方式上來(lái)看，現(xiàn)在大部分南極游產(chǎn)品主要都是從南美的阿根廷、智利處罰乘坐郵輪前往，由于郵輪服務(wù)品質(zhì)以及承載游客數(shù)量的不同，各種產(chǎn)品的價(jià)格差異也相對(duì)較大，此外，還有部分有可能會(huì)選擇先乘坐飛機(jī)到南極大陸后再坐郵輪旅行，這類(lèi)產(chǎn)品價(jià)格則更高，整體來(lái)看，國(guó)內(nèi)南極游產(chǎn)品的價(jià)格區(qū)間從人均7萬(wàn)元到20萬(wàn)元不等。

“實(shí)際上，已進(jìn)入激戰(zhàn)期的南極游市場(chǎng)，其實(shí)在我國(guó)尚處于‘無(wú)法可依’的階段。”中倫文德律師事務(wù)所律師朱立新直言。而陳丹紅也明確表示，由于我國(guó)南極立法出臺(tái)尚待時(shí)間，目前，《規(guī)定》的提出缺乏上位法依據(jù)，在督查手段上，缺乏強(qiáng)力約束。因此，在業(yè)內(nèi)看來(lái)，在我國(guó)赴南極游人數(shù)快速上升、相關(guān)產(chǎn)品激增的背景下，通過(guò)南極立法為南極旅游劃定法定紅線(xiàn)已迫在眉睫。

借立法戴上“緊箍咒”

公開(kāi)信息顯示，南極溫度低，自?xún)裟芰Σ?，生態(tài)環(huán)境脆弱，人類(lèi)活動(dòng)的逐年增加無(wú)疑增大了南極的環(huán)境壓力。“然而，在我國(guó)，在南極旅游過(guò)程中，對(duì)于企業(yè)和游客履行保護(hù)環(huán)境責(zé)任的約束尚主要只能依靠《規(guī)定》的柔性引導(dǎo)和人們的自覺(jué)?！敝炝⑿卤硎荆谖覈?guó)，一些政府主管部門(mén)雖然可以通過(guò)部門(mén)規(guī)章、行政法規(guī)等行使一些職能，但效率相對(duì)低位，如果沒(méi)有上位法授權(quán)的話(huà)，行政部門(mén)是無(wú)法對(duì)各類(lèi)主體實(shí)施行政處罰的。

朱立新以《規(guī)定》為例介紹，目前，這項(xiàng)政策就屬于沒(méi)有上位法的部門(mén)規(guī)章，因此，相關(guān)部門(mén)只能對(duì)涉及領(lǐng)域的組織、個(gè)人行為進(jìn)行引導(dǎo)、督促，“《規(guī)定》中雖然有對(duì)違規(guī)行為的罰措施，但也只是一些限制性措施，強(qiáng)制性、力度均不足，而只有通過(guò)南極立法將相關(guān)政策法定化后，被授權(quán)的國(guó)務(wù)院部門(mén)才能夠通過(guò)制定法律細(xì)則等，采取吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、罰款等處罰措施的?？梢哉f(shuō)，只有進(jìn)行了立法，南極游產(chǎn)業(yè)才是真正被套上了‘緊箍咒’?！敝炝⑿卤硎?。

對(duì)于我國(guó)南極立法中需要涵蓋的內(nèi)容，業(yè)界說(shuō)法不一。朱立新表示，通常來(lái)說(shuō)，立法一般主要是從大框架上對(duì)一個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行原則性規(guī)定，而該項(xiàng)法律還會(huì)授權(quán)國(guó)家相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步通過(guò)部門(mén)規(guī)章進(jìn)行細(xì)化。

張怡告訴北京商報(bào)記者，現(xiàn)階段，IAATO對(duì)于南極旅行有非常嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，例如對(duì)于郵輪靠岸的距離，客人的登島時(shí)間安排，垃圾的處理，甚至包括與動(dòng)物之間保持的安全距離均有明確的規(guī)定。對(duì)此，有專(zhuān)家認(rèn)為，這些具體規(guī)定應(yīng)在相關(guān)法律細(xì)則中有所體現(xiàn)。

同時(shí)，業(yè)內(nèi)還有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于南極科考的窗口期和南極旅游的窗口期基本重疊，均在南極夏季，因此法律細(xì)則還應(yīng)對(duì)南極科考資源與發(fā)展旅游業(yè)如何平衡進(jìn)行規(guī)定?？瓶缄?duì)通常要執(zhí)行大量科考任務(wù)，并補(bǔ)給一年所需的生活和科研物資，過(guò)夏輪替的科考員也會(huì)在這一時(shí)間抵達(dá)?！耙虼?，這個(gè)時(shí)候前來(lái)參觀訪(fǎng)問(wèn)的游客較多，對(duì)科考站的接待能力提出了新的要求。”陳丹紅說(shuō)。

*本文來(lái)源：北京商報(bào)，作者：蔣夢(mèng)惟，原標(biāo)題：《立法在即 南極旅游有望帶上“緊箍咒”》。